2021年11月10日，國務院發布《國務院辦公廳關于鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復的意見》（國辦發〔2021〕40號）（以下簡稱“《意見》”）。為進一步促進社會資本參與生態建設，加快推進山水林田湖草沙一體化保護和修復，《意見》圍繞黨中央、國務院明確的改革方向，研究設計改革政策措施，從總體要求、參與機制、重點領域、支持政策、保障機制五個方面明確了相關要求。
陽光時代律師事務所環境與資源業務部結合《意見》出臺政策背景以及要點內容，分析社會資本參與生態產業的政策紅利，提示社會資本參與生態修復產業所面臨的挑戰應關注的事項。
一、《意見》出臺前相關政策與項目實踐
黨的十八屆五中全會提出，實施山水林田湖生態保護和修復工程，筑牢生態安全屏障。2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》要求整合財政資金推進山水林田湖生態修復工程。黨的十九大提出，要統籌山水林田湖草系統治理，實施重要生態系統保護和修復重大工程，優化生態安全屏障體系，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡，提升生態系統質量和穩定性。
2016年，財政部、原國土資源部、原環境保護部聯合發布《關于推進山水林田湖生態保護修復工作的通知》（財建〔2016〕725號），要求積極推進山水林田湖生態保護修復工作，明確中央財政將對典型重要山水林田湖生態保護修復工程給予獎補。2016年~2018年，經國務院批復同意，財政部、原國土資源部、原環境保護部共同組織實施了3批25個山水林田湖草生態保護修復工程試點。2020年，自然資源部辦公廳、財政部辦公廳、生態環境部辦公廳聯合印發《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》，系統指導和規范各地生態保護修復工程實施。
2019年以來，自然資源部陸續出臺了《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號）、《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發〔2019〕194號）、《紅樹林保護修復專項行動計劃（2020—2025年）》等政策文件，對社會資本參與生態修復提出了明確、具體的支持政策。與此同時，不少地方積極探索形成了社會資本參與生態修復的多種模式，2020年11月自然資源部發布了《社會資本參與國土空間生態修復案例（第一批）》，比如：山東威海華夏城建設，以礦山生態修復后生態環境改善帶動社會資本投資，進而帶動產業發展和生態就業；浙江溫州通過賦予企業一定期限沙灘等優質旅游資源的使用權，充分發揮多企業聯動和運營管理優勢助力生態保護修復，建設“海上花園”。這些成功案例為社會資本參與生態修復提供了可以借鑒的經驗。
二、《意見》明確社會資本參與機制
1. 重點參與以政府支出責任為主的項目，突出六大重點領域
《意見》強調對有明確責任人的生態保護修復，由其依法履行義務，承擔修復或賠償責任，重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主（包括責任人滅失、自然災害造成等）的生態保護修復。
《意見》框定了社會資本參與范圍包括自然生態系統保護修復、農田生態系統保護修復、城鎮生態系統保護修復、礦山生態保護修復、海洋生態保護修復、發展生態產業六大領域，涵蓋了完整的山水林田湖草沙系統。
2. 鼓勵和支持社會資本全過程參與，明確三種參與方式
《意見》指出：鼓勵和支持社會資本參與生態保護修復項目投資、設計、修復、管護等全過程，圍繞生態保護修復開展生態產品開發、產業發展、科技創新、技術服務等活動，對區域生態保護修復進行全生命周期運營管護。
3. 提出參與的一般程序，鼓勵探索高效程序
《意見》明確了社會資本參與的一般程序，但同時鼓勵結合實際積極探索靈活高效的工作程序，充分調動社會資本參與生態保護修復的積極性。一般程序主要包括：（1）科學設立生態保護修復項目；（2）合理制定生態保護修復方案；（3）公開競爭引入生態保護修復主體；（4）規范開展生態保護修復產品市場化交易等四個步驟。
三、《意見》從多方面釋放政策紅利，保障投資收益
《意見》明確社會資本在生態保護修復中獲得收益的方式，具體包括：（1）采取“生態保護修復+產業導入”方式，利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；（2）對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統，申請核證碳匯增量并進行交易；（3）通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益，允許生態保護修復主體對生態修復工程新產生的土石料等無償用于本修復工程，納入成本管理；剩余的由縣級以上地方政府依托公共資源交易平臺體系處置并保障生態保護修復主體合理收益等。
《意見》從規劃管控、產權激勵、資源利用、財稅支持、金融扶持五個方面給予行政與財政金融政策支持，明確：市、縣級政府應將生態保護修復和相關產業發展的空間需求納入國土空間規劃；對集中連片開展生態修復達到一定規模和預期目標的生態保護修復主體，允許依法依規取得一定份額的自然資源資產使用權；在不新增地方政府隱性債務的前提下，支持金融機構參與生態保護修復項目，推動綠色基金、綠色債券、綠色信貸、綠色保險等加大對生態保護修復的投資力度等內容。通過生態保護修復與資源開發利用相銜接、資源有償使用與產權制度安排相結合等政策措施，創新產權激勵、釋放關聯權益，給予財稅支持，發揮政府投入帶動作用，拓寬投融資渠道，創新綠色金融產品，構建“誰修復、誰受益”的生態保護修復市場機制。
四、社會資本參與生態保護修復應關注事項
1. 做好項目商業模式策劃。充分研究《意見》所釋放的紅利，結合項目的實際特點做好商業模式的論證策劃，結合“生態保護修復+產業導入”，因地制宜發展衍生項目，爭取多種盈利。此外，社會資本在爭取獲得財政資金的同時應充分利用《意見》規定的開發碳匯、綠色金融、稅收優惠等獲益方式爭取項目收益，從而保障生態修復效果，推進生態修復和產業導入項目可持續發展。
2. 關注交易模式的合規性。尤其在社會資本與政府合作參與方式下，仍需要重點關注合作模式的合規性，例如政府本項目支出是否納入預算并符合要求；地方政府采用的實施模式是否有增加隱形債務的風險；以及采用ppp模式的項目是否按照相關規定要求履行了“兩評一案”等手續，是否存在退庫風險等等。
3. 做好項目全周期的法律風險管理。除上述外，社會資本從事生態保護修復項目中，通常還可能涉及特許經營權開發、用地管理、項目建設、安全環保、職業健康保障、資源交易等等事務，需要法律專業人士把關，確保項目依法合規實施。
綜上，社會資本參與生態保護修復項目應事先對擬參與的項目情況進行充分調查，做好可行性研究，充分利用政策紅利，做好商業模式籌劃和政府溝通等工作，通過全面法律風險管理，確保項目順利實施。
來源:陽光時代法律觀察
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